تفكر در خصوص تهیه طرح جامع برای شهر و بررسی ابعاد مختلف توسعه آتی آن از قدمت زیادی برخوردار نیست و واقعیت آن است كه با هریك از تقسیم بندی های انجام گرفته در این خصوص مقایسه شود، مشخص می گردد كه مدت زمان قابل تصور برای تفكر و تهیه طرح جامع شهری حداكثر دو قرن است كه از اوایل قرن نوزدهم به بعد را شامل می شود. بنابراین شهرسازی نسبت به برخی علوم دیگر از عمر كوتاهی برخوردار است و خصوصاً در جریان تحولات انجام گرفته در طول دو سده اخیر نیز با نوساناتی مواجه بوده است كه بعضاً دگرگون كننده برخی بنیانهای اساسی این علم شده است. بنا به همین سابقه، شهرسازی از نظریه پردازی صرف در باب مباحث اجتماعی، اقتصادی و یا ایده آل گرایی و تخیل پردازی شروع و قریب یك قرن با این شیوه تفكر تداوم می یابد.

همه ساله صدها طرح جامع توسعه ای در شهرها و بسیار بیش از آن در کل کشور طراحی و اجرا می شود . این طرح ها در واقع نوعی مداخله ی توسعه ای نهادهای عمومی و خصوصی در محیط زندگی اجتماعی و طبیعی انسان ها به شمار می آیند . هر چند که طرح های جامع توسعه ای معمولا با نیت خیر به اجرا در می آیند و می توانند منافع بسیاری به همراه داشته باشند، اما نمی توان از آثار ناخواسته اجتماعی و احتمالا تخریبی آن ها چشم پوشی کرد . برای افزایش آثار مثبت این طرح ها بر منابع طبیعی و اجتماعات انسانی چاره ای جز ارزیابی تاثیر اجتماعی آن ها نداریم و قطعا توانا شدن مدیریت توسعه کشور در همه سطوح برای پیش برد ارزیابی تاثیر اجتماعی  طرح ها جامع ، عامل مهمی در تحقق امر توسعه پایدار می باشد.

بیان مسئله

• چگونگی انطباق طرحها با اهداف اجتماعی

• • • انطباق پیش بینی های جمعیتی
  
  
  
  

بت جمعیت شهرها در پایان دوره طرح جامع حدود 70 % پیش بینی ها با اشتباه فاحش مواجه بوده اند. بدین ترتیب كه جمعیت شهر در پایان دوره طرح در محدوده ای از 20% كمتر از پیش بینی تا حدود 50 % بیشتر از پیش بینی ها بوده است.  15 % پیش بینی ها تقریبا  به تحقق پیوسته اند و 15 % دیگر گر چه به وقوع پیوسته اند، ولی با توجه به اشتباه برآورد پیش بینی جمعیت در سال پایه (فروض مقدماتی) باید در زمره پیش بینی های نادرست قرار گیرند.

• چگونگی انطباق پیش بینی اقتصادی با آنچه كه در عمل به وقوع پیوسته است

در این بخش نیز پیش بینی ها از واقعیت دور بوده اند، به شرح زیر:

• در بخش كشاورزی آنچه به وقوع پیوسته است از ده برابر كمتر تا 5/1 برابر بیشتر بوده است.
• در بخش صنعت 75 % پیش بینی ها به این علت كه آنچه كه اتفاق افتاده بسیار كمتر بوده و 25 % به عكس آن كه آنچه واقع شده افزایش یافته، غلط بوده است.
• در بخش خدمات درست عكس این مطلب اتفاق افتاده است.

در نتیجه می توان گفت كه پیش بینی ها عمدا  به وقوع نپیوسته است.

• مقایسه نحوه گسترش پیشنهادی شهر با جهات گسترش واقع شده

بررسی های انجام شده نشان داد كه در 40 % نمونه ها، گسترش شهر در دیگر جهات – نه در جهات تعیین شده – صورت پذیرفته است. در 20 % نمونه ها حدود نیمی از توسعه در جهات تعیین شده انجام شده است، و در 40 % بقیه تا حدود زیادی، توسعه در جهت اهداف بوده ولی كاملا  آن را پوشش نداده است (بدین ترتیب كه بخشی از داخل محدوده ساخته نشده و در بخشی از اراضی خارج محدوده ساخت و ساز انجام شده است).

• چگونگی تحقق استقرار عملكردهای خدماتی پیشنهادی

در 60 % طرحها می توان گفت كه تقریبا  هیچ یك از عملكردهای خدماتی حدودی این خدمات استقرار یافته اند.

در 20 % طرحها حد كمی از خدمات پیشنهادی مستقر شده و در 20 % باقی تا حدودی این خدمات استقرار یافته اند.

• چگونگی تحقق تراكم های ساختمانی

تقریبا  در هیچ یك از شهرها تراكم های ساختمانی پیشنهادی طرح ها جامع به وقوع نپیوسته است.

• مقایسه شبكه ارتباطی پیشنهادی و تحقق یافته

در این مورد نیز نتایج حاكی از آن است كه نه تنها شبكه پیشنهادی شكل نگرفته است، بلكه اغلب شبكه های احداثی نیز در مسیری به جز آنچه كه طرح پیشنهاد نموده است، شكل گرفته است.

• چگونگی شكل گیری ساخت و بافت شهر

بدیهی است كه با به وقوع پیوستن شبكه ارتباطی و استقرار عملكرد های خدماتی ساختار شهر نتواند شكل گیرد، تا آنجا كه عملا  می توان برای درصد تحقق این بخش عدد صفر را پیشنهاد نمود.

بنابراین، در مجموع مشاهده می شود كه طرح ها جامع نتوانسته اند عملا  در جهت اهداف خود حركت نمایند.

بررسی علل عدم تحقق طرح های جامع از دیدگاه كالبدی و استنتاج نهایی به انجام چهار بخش دیگر طرح منوط خواهد شد كه عبارتند از:

• دیدگاههای عمومی شهر و شهرسازی.
• نظام اجرایی طرحهای توسعه شهری.
• نظام برنامه ریزی توسعه شهری در ایران.
• عوامل زمینه ای مؤثر در برنامه ریزی توسعه شهری.
• علل عدم تحقق اهداف برنامه ریزی و طراحی شهری در ایران

نتایج بررسی طرحهای شهری در ایران نشانگر آن است كه به طور عمده، عدم تحقق اهداف برنامه ریزی وطراحی شهری در ایران بر پنج محور عمده استوار است:

یك – عدم امكان پیش بینی های صحیح (به ویژه در بخشهای اقتصادی و اجتماعی).

دو – عدم توجه بر چگونگی تأمین مالی و بازتابهای اقتصادی طرح.

سه – بی توجهی به نقش مردم و خواستهای آنها در شكل گیری طرح.

چهار – عوامل كالبدی مؤثر (در عدم تحقق طرحهای شهری).

پنج – برنامه ریزی غیر واقع گرا و صلب.

• امكان ناپذیری پیش بینی ها (به ویژه در بخشهای اقتصادی – اجتماعی) :

تجربه برنامه ریزی در جهان به طور اعم و در كشورهای سوسیالیستی به طور اخص به اثبات رسانده است كه امكان پیش بینی های دراز مدت برای اجزاء متنوع حیات اجتماعی یك كشور وجود ندارد. نیاز به استفاده از میلیارد ها شاخص كه امكان جمع آوری صحیح و به هنگام آنها – اگر نه غیر ممكن – بسیار مشكل است از یك سو و عدم توانایی (محاسباتی) حتی با پیشرفته ترین كامپیوترها – برای مدل سازی بهینه آنها از سوی دیگر و بالاخره حضور عوامل گوناگونی كه به صورت اتفاقی یا حدوثی وجود خود را تحمیل می كنند به علاوه عوامل كیفی، باعث می شود كه پیش بینی جامع و مانع برای دراز مدت ناممكن گردد.

هنوز در علوم اقتصادی – اجتماعی یا انسانی و در نتیجه در برنامه ریزی فضایی، دستگاههای ریاضی و محاسباتی پیچیده ای كه همچون نسبیت انیشتن بتواند كل و جزء، را با هم شناسایی كند به وجود نیامده است در عین حال در علوم اجتماعی نیز این  عدم قطعیت ، همچون فیزیك كوانتوم، وجود دارد كه دقت بر روی شناخت یك وجه از موجودیت پدیده شناخت وجوه دیگر آن را غیرممكن می سازد. یعنی تمایل به پیش بینی تمام اجزاء حیات یك شهر برای مدتی طولانی، حتی الامكان پیش بینی های كلی برای آن را نیز از بین می برد.

این اشكال روش شناسی در شرح خدمات   طرح های جامع   ایران وجود داشته است. در این شرح خدمات از مشاوران خواسته می شود كه برای انبوهی از شاخص ها چون وضع تولید در بخشهای مختلف اقتصادی، انواع حرفه ها و خدمات لازم، گروه های شغلی، گروه های فعالیت اقتصادی، گروه های سنی، گروه های درآمدی، انواع درآمد و … پیش بینی دراز مدت داشته باشند و در نتیج مشاوران بعد از مطالعاتی تفصیلی در مورد وضع موجود شهرها در موارد ذكر شده، بدون نتیجه گیری به تهیه  نقشه   كاربری زمین با معیارهای كلاسیك شهرسازی و معمولا بر مبنای پیش بینی جمعیت می پردازند. اما علاوه بر این نقص در روش شناسی مسایل دیگری در عدم تحقق پیش بینی های اقتصادی یا جمعیتی شهرها، وجود دارد. تفاوتهای فاحشی در مورد پیش بینی ها چه از جنبه اقتصادی و چه جمعیتی وجود دارد و همان طور كه خواهیم دید در بعضی از مواردی كه این پیش بینی ها نزدیك به واقعیت از آب درآمده، در واقع اشتباهات محاسباتی موجب آن گشته است. البته در مواردی خاص پیش بینی های انجام گرفته به دلایلی كه می تواند الگویی برای برنامه ریزی جامع صحیح شهری باشد، از صحت برخوردار بوده است.

• عدم توجه به چگونگی تأمین مالی و بازتاب های اقتصادی طرح

در برنامه ریزی شهری گذشته تصور می شد كه پس از پیاده نمودن همه اهداف در برنامه ها و طرحها، كلیه سازمانهای ذیربط موظفند نسبت به انجام آنها همت گمارند. این نظر به سه عامل توجه نمی كرد:

عامل اول : تناقض با روش تدوین بودجه نه در قوانین كشوری و نه در شكل تدوین بودجه، لزوم پیروی از مصوبات طرحهای شهری برای ارگانهای ذیربط در نظر گرفته شده است. در شكل رایج، بودجه ها به شكل بخشی تدوین می شوند و برنامه های مربوط به طرحهای جامع را (كه برای سطوح تهیه شده اند) فقط در نقاطی قطع می نمایند. بنابراین بدیهی است كه نخواهند توانست به آنها جامه عمل بپوشانند.

عامل دوم : نیازهای مالی طرح

دومین عاملی كه در طرح ریزی شهری مشكل زاست، عدم نگرش به نیازهای مالی طرح است.

عامل سوم : بازتابهای اقتصادی طرح

تعیین محدوده اراضی قابل ساخت شهری و تخصیص این اراضی به كاربریهای مختلف تجاری – انتفاعی، تراكم ساختمانی بیش از حداقل و دسترسی به معابر، اضافه ارزشی برای اراضی ایجاد می نماید كه به آن در اقتصاد بهره مالكانه یا رانت (Rent) می گویند. بدین ترتیب

 مالكین برخی از اراضی شهری، صاحب منفعتی می شوند كه ناشی از موقعیت زمین شان در ارتباط با طرح های عمرانی شهری است و نه كار خودشان و در واقع سودی بادآورده به دست می آورند.

• اثرات كاهش ارزش اراضی واقع در كاربریهای خدماتی

عكس مطلب فوق هم صادق است. بدین ترتیب كه برخی از اراضی به خدمات و یا معابر اختصاص می یابند و به علت عدم تطابق طرحهای شهرسازی با برنامه ها و بودجه های بخشی، سازمان مربوطه سالها قادر به تملك آنها نخواهد بود و مالك زمین دچار زیان خواهد شد. به علاوه بعد از این كه زمان مربوطه نسبت به تملك زمین مربوطه اقدام می نماید با احتساب قیمتهای رسمی روبرو می گردد كه نخواهد توانست زیان حاصله را جبران نماید. بنابراین نوعی بی عدالتی بارز اقتصادی در بخش طرحهای شهری نهفته است كه گروهی از شهروندان را منتفع و گروهی را از هستی ساقط می نماید. البته این امر با مقاومت زمین داران روبرو شده و موجب احداثهای خلاف مقررات، اقدامات فشار برای تغییر عملكرد (به خصوص از طریق كمیسیون ماده 5 )، اعمال نفوذ، اعمال قدرت و حتی گاهی فسادهای مالی می شود.

عوامل یاد شده در جهت تقابل با زیانهای ناشی از قرار گرفتن اراضی در طرحهای شهری (غیرانتفاعی) گاهی منجر به مصوبات قانونی خاصی می شود كه می تواند اساس طرحها را به هم ریزد. از جمله آنها می توان به قانون «تعیین وضعیت ملك واقع در طرحهای دولتی وشهرداریها – مصوب 29 آبان 1367» اشاره نمود كه می گوید:

«كلیه ارگانها پس از اعلام رسمی وجود طرح، حداكثر ظرف 18 ماه لازم است نسبت به انجام معامله قطعی پرداخت بهاء یا عوارض اقدام نمایند. در غیر این صورت مالكین املاك از كلیه حقوق مالكانه مانند احداث، تجدید یا افزایش بنا، تعمیر، فروش، اجاره و غیره برخوردارند و در صورتی كه زمانبندی طرح كمتر از ده سال باشد، مالك هنگام اخذ پروانه تعهد می نماید هر گاه زمان اجرای طرح قبل از ده سال شروع شود حق مطالبه هزینه احداث و تجدید بنا را ندارد (كه عملا، پس از صدور مجوز و احداث بنای جدید، اجرای این بند غیر ممكن است).علاوه بر این با تثبیت كاربری، دست سازمانهای مختلف برای تأمین اراضی مورد نیاز از اراضی دیگری كه دارای شرایط سهل تری برای تملك بوده است و مزایای مشابه اراضی در نظر گرفته شده را نیز دارا هستند، بسته خواهد بود.

• اثرات عدم توجه به مباحث اقتصادی در گسترش شهر

محدوده های شهری از مواردی است كه به شدت از عدم توجه به مباحث اقتصادی لطمه دیده است.

تقریبا  در تمامی شهرها محدوده های نهایی با محدوده طرح منطبق نیست. به طور متوسط 3 تا 20 درصد ساخت و ساز در خارج محدوده اتفاق افتاده و 5 تا 40 درصد اراضی در داخل محدوده ساخته نشده باقی مانده است.بررسی ها نشان می دهد كه این مغایرت ها ضمنا  در هیچ یك از شهرها به علت اشتباه مطالعات و برنامه ها در انتخاب محدوده های شهری نبوده و در اغلب طرحها انتخاب جهات توسعه منطقی انجام شده است و علت اصلی این مغایرت ها ناشی از تنش های اقتصادی است كه از نفس تعیین محدوده شهری نشأت می گیرد. بدین ترتیب كه با تغیین محدوده، تمامی اراضی كه داخل این حد می شوند، دارای اضافه ارزش می گردند و این اضافه ارزش باعث می شود كه گروهی از شهروندان توان این كه این گونه اراضی را از دست بدهند و اجبارا  به مناطق حاشیه ای شهر رانده شده و ساخت و سازهای خارج از محدوده را شكل دهند. در صورتی كه اگر چنین اضافه ارزشی برای اراضی داخل محدوده ایجاد نمی شد، ساخت و سازها در همین مناطق شكل می گرفت. یعنی اگر محدوده ساخت و سازهای غیرمجاز، داخل محدوده قرار گرفته و اراضی داخل محدوده خارج آن واقع می شد، عكس این عمل اتفاق می افتاد.

در انگلستان برای حل این معضل بر اساس قوانین برنامه ریزی و توسعه (1) قیمت اراضی از زمان انجام طرح ثابت نگه داشته می شود، بدین ترتیب كه خسارت اراضی ای ك دچار كاهش قیمت شده، پرداخت و اضافه ارزش دیگر اراضی دریافت می شود.

ضرورت و اهمیت تحقیق

• عوامل كالبدی مؤثر (در عدم تحقق طرح های جامع شهری)

برنامه ریزی صلب و خشك طرحهای شهری در ارتباط با ساختارهای كالبدی شهر نیز فاقد انعطاف است و در نتیجه در بسیاری موارد در اثر مقاومت این ساختارها (مشکلات اجتماعی) طرح ناچار به پذیرش شكست خواهد بود. ذیلا چند نمونه از این گونه رفتارهای ناهنجار در ارتباط با ساختارهای كالبدی آورده میشود.

• عدم توجه به خواست ها و نقش مردم در شكل گیری شهر

با شروع عصر صنعت و هجوم گروه كثیری از روستاییان به شهرها و در نتیجه رشد فوق العاده جمعیت، نظام شهری رایج در هم شكست و اغتشاش و بی نظمی بر شهر حاكم شد. منشور آتن در این مورد می گوید:

فرارسیدن عصر ماشین، باعث دگرگونی تفصیلی در رفتار انسانی، در طریقه پخش و توزیع آنها در سرزمین ها و همچون در اقدام های آنها شده است.گرایش لجام گسیخته به متمركز شدن در شهرها از سرعت ماشین كمك می گیرد. این تكامل تهاجمی هیچ گاه سابقه نداشته و در نتیجه هرج و مرج به شهرها راه یافته است .

با این تفكر شهرسازی معاصر كه معتقد بود نظم موجود در شهرهای پیش از صنعت به علت هرج و مرج ناشی از توسعه لجام گسیخته عصر صنعت درهم ریخته است، برای بازیافتن نظم شهری از دست رفته دست به عمل زد و برنامه ریزی شهری را تدوین نبود كه قصد داشت تمام و كمال شهر را نظام بخشد و در اختیار گیرد.كوشش برای برنامه ریزی كامل كه عمده ترین ویژگی شهرسازی معاصر است به دو قسمت عمده با شكست مواجه شده است.

اولین عامل، بی توجهی به این مطالب است كه اصولا  برنامه ریزی كامل شهری ممكن نیست

دومین عامل كه شهرسازی مدرن را با شكست مواجه ساخت، عدم توجه به اساسی ترین اصل در شكل گیری شهرهای (مناسب زیست) دوران ماقبل صنعت است.در این شهرها نظم حاصل، ناشی از برنامه ریزی مدون قبلی نیست، بلكه حاصل شكل متكاملی از دخالت شهروندان در شكل گیری شهر است كه در محدوده مجموعه ای از سنن و رسوم – كه به مثابه راهبردهای اساسی و استخوانبندی شهری است – عمل می نماید.

اصولی مانند احترام به حقوق دیگران، رعایت امكان پذیری توسعه گذرها، رعایت عرض های مناسب هر بخش از معابر، توجه به لزوم حركت آب و احیانا  فاضلاب و …

• تراكم ساختمانی ثابت

در طرحهای شهری در پی یك سلسله برآورد – با تعیین تراكم جمعیتی و سطح هر بخش شهری در نهایت تراكم ساختمانی خاصی برای هر یك از بخشها تعیین می شود و این تراكم فارغ از ویژگی تفكیكی های مختلف برای تمامی آنها لازم الاجرا اعلام می شود. بررسی تراكم ساختمانی در شهرهای ارزشمند قدیمی نشان می دهد كه تراكم ساختمانی هر زمین با توجه به عوامل دیگری شكل می گرفته است كه ذیلا به برخی از آنها اشاره می شود:

یك – تراكم ساختمانی از شكل زمین تبعیت می كرده است.

دو – تراكم ساختمانی كاملا در ارتباط با مباحث اقتصادی قرار داشته قیمت زمین و احداث بنا در آن نقش اساسی داشته است.

سه – تراكم ساختمان از مسایل اقلیمی تأثیر می پذیرفته است.

چهار – ویژگیهای متفاوت شهروندان در بخشهای مختلف شهر و در زمانهای مختلف بر تراكم ساختمانی مؤثر بوده است.

در حالی كه، طرحهای شهری جدید با تثبیت تراكم ساختمانی ( در بخشهای مختلف شهری برای تمام اراضی با خصایص متفاوت) عملا در مقابل بسیاری از اصول بنیادی و تمایلات منطقی شهروندان قرار می گیرند و اجبارا تحقق برنامه های شهری را در این مورد غیرممكن می سازند. در نتیجه همان طور كه در نمونه های مورد بررسی مشخص شد، عملا  در هیچ شهری تراكمهای ساختمانی پیشنهادی شكل نگرفته است.

سوالات و فرضیات تحقیق

• نیاز به ارزیابی اثرات برنامه ریزی طرح جامع
• تاثیر برنامه ریزی چیست؟
• چگونه این موضوع یکی از دغدغه های برنامه ریزی است؟
• نتایج فرآیند برنامه ریزی در تغییرات اجتماعی ، رفاه و سلامت جامعه چیست ؟
• چه چیزی تغییر خواهد کرد ؟
• در اثر این تغییر چه نتایجی حاصل خواهد شد ؟
• چه کسانی بهره مند می گردند ؟
• چه کسانی آسیب خواهند دید ؟

اهداف تحقیق

• برنامه ریزی واقع گرا منطبق به نیازهای اجتماعی

هدف تجزیه و تحلیل اهمیت و محتوای ارزیابی اثرات اجتماعی در برنامه ریزی طرح جامع شهری است. ارزیابی اثرات اجتماعی ، تلاشی نظام مند برای شناسایی و تجزیه و تحلیل اثرات اجتماعی یک پروژه و یا طرح پیشنهادی روی فرد ، گروه های اجتماعی و یا کل اجتماع ، پیش از فرایند تصمیم گیری است.

اثرات اجتماعی برنامه های شهری به عوامل مختلفی مانند کیفیت مسکن ، خدمات محلی و محیط زندگی ،

ارتقاء ویژگیهای شهری ، جدایی های قومی و نژادی و . . . اشاره می کند .

روش تحقیق

• روش: توصیفی ـ تحلیلی

مراحل تجزیه و تحلیل ، نظارت و مدیریت پیامد های اجتماعی در نظر گرفته شده ، اعم از پیامدهای مثبت یا منفی که ناشی از مداخلات برنامه ریزی شده (سیاست ها ، برنامه ها ، طرح ها و پروژه ها) و هر فرآیند تغییرات اجتماعی که توسط مداخله گران صورت می پذیرد