شناخت حدود شهر، از این حیث دارای اهمیت است که منطقاً، طرح های عمومی شهر باید در حدود و قلمرو شهر اجراء شوند. به تعبیر دیگر، شهرداری در خارج از شهر، وظیفه و اختیاری در جهت اجرای طرح ندارد و طبیعتاً حق استفاده از مقررات مربوط به اجرای طرح های عمومی یا استناد به آنها در خارج از شهر را ندارد. متأسفانه یکی از ابهامات قانونی در ایران، همین موضوع حدود شهر و محدوده ای است که شهرداری می تواند یا باید در آن محدوده به ایفای نقش، به ویژه اجرای طرح های عمومی بپردازد. به همین دلیل، اصطلاحات مختلف را که به نوعی درصدد بیان محدوده ی شهر هستند بیان می نماییم. بدیهی است با مشخص شدن محدوده ی شهر، محدوده اجرای طرح های عمومی نیز معلوم خواهد شد. به همین منظور از محدوده شهر و حریم شهر سخن گفته می شود. باتوجه به حاکمیت قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه ی تعیین آن آنچه در حال حاضر مبنا و ملاک تعیین محدوده ی شهر است، همین قانون بوده و لذا شایسته است تعابیر مزبور را از منظر این قانون بررسی نماییم.
در ماده ۱ قانون تعاریف محدوده و حریم شهر… آمده است: «محدوده شهر عبارت است از حد کالبدی موجود شهر و توسعه آتی در دوره ی طرح جامع و تا تهیه طرح مذکور در طرح هادی شهر که ضوابط و مقررات شهرسازی در آن لازم الاجراء می باشد. شهرداری ها علاوه بر اجرای طرح های عمرانی از جمله احداث و توسعه معابر و تأمین خدمات شهری و تأسیسات زیر بنایی در چارچوب وظایف قانونی خود، کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات و سایر اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدود شهر را نیز بر عهده دارند» و در ماده ۱۰ قانون مورد بحث نیز آمده که هیچ یک از شهرها، محدوده و حریم دیگری به جز محدوده و حریم موضوع مواد این قانون نخواهد داشت و کلیه عناوین مشابه ملغی شده محسوب است. از توجه به مواد قانونی فوق الذکر می توان نتیجه گرفت که؛
اولاً: با تصویب قانون تعاریف محدوده و حریم شهر…، اصطلاحات دیگری چون محدوده قانونی و خدماتی حداقل در خصوص تعیین محدوده ای که شهرداری ها در آن محدوده به ایفای نقش می پردازند کاربردی نخواهد داشت.
ثانیاً، مقنن محدوده تعیین شده در طرح های جامع یا هادی را حسب مورد، ملاک و مبنای تعیین محدوده‎ی شهر قرار داده است، یعنی هر چند شناخته شدن محلی به عنوان شهر، هنوز با روش مقرر در ق. ت. ض. ت. ک صورت می گیرد ولی محدوده آن توسط مراجع ذیصلاح جهت تصویب طرح های جامع یا هادی تعیین خواهد شد.
ثالثاً، این که بالاخره بعد از مدتها نزاع در خصوص معانی اصطلاحات مختلف و متنوع موجود در قوانین مختلف، مقنن محدوده ی تعیین شده در طرح های جامع یا به قولی محدوده ی تعیین شده در طرح های شهرسازی را بر دیگر محدوده ها ترجیح داده و آن را به عنوان مبنای تمامی تصمیم گیری ها در خصوص یک شهر قرار داده است. با این حال هنوز هم ابهام باقی است که پرداختن به آنها از حوصله ی این بحث خارج است.
رابعاً، این که در مورد بحث ما یعنی حدود و محدوده ای که شهرداری ها، باید به فعالیت های عمرانی بپردازند و به تعبیری محدوده ای که شهرداری ها خواهند توانست از قوانین مربوطه جهت تملک املاک اشخاص استفاده کنند، این محدوده همان خواهد بود که در طرح های جامع یا هادی بر حسب مورد تعیین شده و لاغیر(سایت موسسه حقوق آریا). صرف نظر از معنای لغوی این کلمه و معنای اصطلاحی آن در نظام حقوقی به صورت عام در این جا، در صدد بررسی معنای این اصطلاح در متون مربوط به موضوع بحث هستیم و در پی آنیم که ببینیم آیا این لفظ، ملاکی برای تعیین محدوده ای که شهرداری باید در آن به ایفای وظیفه و از جمله اجرای طرح های عمومی بپردازد می باشد یا خیر؟
از این لفظ، از جمله در ماده ۹۹ ق.ش مصوب ۱۳۳۴ استفاده شده است. منظور از حریم در این قانون با توجه به ماده ۲ که از حدود «حوزه شهرداری» سخن به میان آورده، محدوده ای است بزرگ تر و وسیع تر از حوزه شهری موضوع ماده ۲، که برای حفاظت و حراست از حوزه شهری تعیین شده و مانند کمربندی برای آن عمل می کند. در این محدوده یعنی حریم، ضوابط مربوط به قطعه بندی، تفکیک اراضی، ایجاد ساختمان و غیره متفاوت از ضوابط مقرر در حوزه شهری است. در بعضی از متون نیز به جای کلمه حریم، از عبارت «حریم استحفاظی» استفاده شده است که منظور از این عبارت، همانا حریم مذکور در ماده ۹۹ ق.ش است. مؤید این ادعا، این که طبق بند ۲ ماده ۱ آیین نامه مربوط به استفاده از اراضی، احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها گفته شده که: «در شهرهایی که طرح جامع یا هادی برای آنها تهیه و به تصویب مراجع ذیربط رسیده و در طرح های مذکور، محدوده ی استحفاظی یا نفوذی مشخص گردیده است، حریم شهر، همان محدوده ی استحفاظی یا نفوذی است و در مورد شهرهایی که فاقد طرح جامع یا هادی بوده و یا محدوده ی استحفاظی یا نفوذی در طرح های مذکور تعیین نشده باشد، حریم شهر براساس ماده ۹۹ الحاقی به ق.ش تعیین می گردد».
در قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه ی تعیین آن و در ماده ۲ آن آمده است: «حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهر که نظارت و کنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوطه تجاوز ننماید. به منظور حفظ اراضی لازم و مناسب برای توسعه موزون شهرها با رعایت اولویت حفظ اراضی کشاورزی، باغات و جنگل ها، هرگونه استفاده برای احداث ساختمان و تأسیسات در داخل حریم شهر، تنها در چهارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرح های جامع و هادی امکان پذیر خواهد بود. نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسیسات که به موجب طرح ها و ضوابط مصوب در داخل حریم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حریم به استثنای شهرک های صنعتی (که در هر حال از محدوده قانون و حریم شهرها و قانون شهرداری ها مستثنی می باشند) به عهده شهرداری مربوط می باشد…».
بنابراین با توجه به مراتب فوق باید گفت در حال حاضر، شهرداری ها علاوه بر این که مکلف به اجرای طرح در محدوده شهر می باشند، مکلف به اجرای طرح های عمرانی در حریم شهر نیز هستند. بنابراین با توجه به مراتب فوق باید گفت، در حال حاضر، منظور از حریم شهر، همان است که در قانون تعاریف محدوده و حریم شهر… آمده است و تعاریف دیگر از حریم شهر فاقد اعتبار قانونی است و حریم مزبور در طرح جامع یا هادی بر حسب مورد تعیین می شود. با این توصیف، شهرداری ها علاوه بر این که مکلف به اجرای طرح در محدوده ی شهر می باشند، مکلف به اجرای طرح های عمومی و عمرانی در حریم شهر نیز هستند. تبصره ۵ ماده ۳ قانون مورد بحث در این راستا آورده: «در هر محدوده یا حریمی که شهرداری عوارض ساختمانی و غیره را دریافت می کند موظف به ارائه کلیه خدمات شهری است».

بند اول- ضرورت وجود شهر

شهرها، خاصیت مشترکی دارند و آن، تمرکز افراد در یک فضا، برای برآوردن خواسته های مشترک شان است. بنابراین، تفاوت خواسته های مشترک افراد، در دوران گوناگون تاریخ است که باعث پیدایش نظریه های مختلف، درباره دلایل بوجودآمدن شهر، شده است؛ برای مثال، فوستل دوکولانژ، مورخ فرانسوی، معتقد است که شهرهای قدیمی را نباید، با شهرهای جدید، مقایسه کرد. در عصر حاضر، دلایل برتر، برای اثبات وجود شهر، دلایل اقتصادی است(عابدین درکوش، ١٣٨٩، ص۲۲).

بند دوم- شهرداری

شهرداری معمولاً به بخشی شهری از تقسیمات کشوری گفته می شود که به صورت یک ابر شرکت با قدرت خودگردان یا در حیطه قضایی اداره می شود. همچنین اصطلاح شهرداری به معنی بدنه حاکم در یک شهرداری نیز اطلاق می شود(نقل از وکیپدیا فارسی). شهرداری به ناحیه ای اطلاق می شود که در آن، یک انجمن مربوط به شهر، دارای صلاحیت اعمال قدرت سیاسی بوده و خدمات دولتی محلی را مانند فاضلاب، پیش گیری از جرم و جنایت و خدمات آتش نشانی به عموم ارائه می دهد( قادری و قادری، ۱۳۸۶، ص۱۲). در ایران، طرز تلقی عامه مردم از شهرداریها با آنچه که این سازمانها برای رسیدن به اهداف مورد نظر بوجود آمده اند بسیار متفاوت می باشد. از نظر عامه، شهرداری نهادی خدماتی است و این موضوع، جایگاه آن را به سطح بسیار پایینی تنزل داده است.در نظر عامه شهرداری سازمانی است که خدمات شهری ارائه می دهد و بهای آن خدمات را دریافت می کند(کامیار ۱۳۸۵، ص۴۸).
واقعیت این است که شهرداری یک نهاد عمومی غیردولتی با شخصیت حقوقی مستقل است که به حکم قانون مامور به انجام برخی خدمات عمومی بسیار مهم در محدوده قانونی و حریم شهرها به عنوان واحدی از تقسیمات کشوری و تجلی گاه اصلی زیست جمعی اجتماعات بشری در زندگی امروزی شده است. در حقیقت، در تعریف شهرداری می توان آن را سازمانی غیردولتی و غیرانتفاعی و مردمی دانست که اداره و مسؤولیت و مدیریت امور شهری را با مجوز دولت و با امکانات مردمی به دست آورده تا به منظور ایجاد و اداره کردن تأسیسات عمومی و وضع و اجرای نظامات شهری و تأمین نیازمندیهای مشترک محلی فعالیت کند و هزینه خدماتی را که به آن واگذار گردیده با اسلوبی منطقی و عادلانه بین سکنه شهر و استفاده کنندگان از خدمات تقسیم نماید.
تعریف کلی و اساسی شهرداری در ایران اینگونه می باشد: شهرداری موسسه ای عمومی، غیر دولتی و مستقل است که به موجب قانون در شهرها تشکیل می شود و عهده دار امور محلی و اداره خدمات به شهروندان و سکنه شهری می باشد.به موجب ماده ۳ قانون شهرداری، شهرداری شخصیت حقوقی مستقلی دارد(کامیار ۱۳۸۵، ص۴۸). در ایران در سال ۱۲۸۶ شمسی نخستین قانون شهرداری به نام قانون بلدیه به تصویب رسید. در سالهای ۱۳۰۸، ۱۳۰۹، ۱۳۲۸، و در نهایت ۱۳۳۴، اصلاحاتی در این قانون صورت پذیرفت و قانون مدون سال ۱۳۳۴ به عنوان آخرین قانون، مورد استناد شهرداریها قرار گرفت. طبق این قانون، شهرداری مسئولیت تمامی امور شهری اعم از آموزش، بهداشت، آب، برق و… را بر عهده داشت. متاسفانه به مرور زمان بخشهائی از وظائف مندرج در این قانون از شهرداری منتزع شد و به نهادهای دیگر واگذار گردید (مجله شهرداریها، شماره ۲۴و۷).

بند سوم- وظائف شهرداری

در سراسر جهان و به ویژه کشورهای توسعه یافته، شهرداری ها از وظائف متنوع و متعددی برخوردار می باشند. در ایران به علت عدم وجود مدیریت واحد شهری، وظائف شهرداری ها در بین سازمانها و شرکتهای دولتی و غیر دولتی محلی متعددی توزیع شده است بطوری که وظائف شهرداری ها و به تبع آن اختیارات آنها، در شهرها محدود به مواردی خاص شد ه اند. بر همین اساس در حال حاضر می توان وظائف شهرداری ها را به پنج گروه زیر تقسیم بندی کرد:

1. 1. ۱. وظائف عمرانی:مانند احداث خیابانها، معابر، میادین، اعلام نظر نسبت به طرح های جامع و هادی شهری، اعلام نظر در خصوص نقشه های تفکیکی، الزام به رعایت مقررات ملی ساختمان، الزام به پذیرش نقشه ساختمانی از اعضاء سازمان نظام مهندسی
   2. وظائف خدماتی:ایجاد تأسیسات عمومی تنظیف و نگهداری و تسطیح معابر و مجاری آب، تعیین محلهائی مخصوص برای تخلیه زباله، نخاله و فضولات ساختمانی، احداث غسالخانه و گورستان، پیشگیری از حوادث، پیشگیری از آلودگی محیط زیست، نگهداری و تعمیر تونلهای شهری

1. وظایف نظارتی و حفاظتی:اجراء آراء کمیسیون ماده ۱۰۰، صدور پروانه ساختمان، نظارت بر کلیه ابنیه ای که در شهر ایجاد می شود، جلوگیری از بروز تخلفات ساختمانی، حفظ اموال و دارائی شهر، اقامه دعوا علیه اشخاص و دفاع از دعاوی اشخاص علیه شهرداری، حفظ فضای سبز
2. وظائف رفاهی:احداث بناها و ساختمانهای مورد نیاز شهر از قبیل سرویسهای بهداشتی، کشتارگاه، بوستان، جلوگیری از سد معابر عمومی
3. مدیریت منابع: بودجه شهرداری، عوارض ساختمان و ترتیب ممیزی و وصول آن، سایر عوارض شهرداری و نقش شهرداری در تعیین ارزش معاملاتی ساختمانها(کامیار، ۱۳۸۵، ص ۵۴).

بند چهارم- شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

‏ این شورا برای هماهنگ کردن برنامه های شهرسازی به منظور ایجاد محیط زیست بهتر برای مردم و همچنین به منظور اعتلای هنر معماری ایران و رعایت سبک های مختلف معماری سنتی و ملی و ارائه ضوابط و جنبه های اصیل آن با در نظر گرفتن روش های نوین علمی و فنی و در نتیجه ی افتن شیوه های اصولی و مناسب ساختمانی در مناطق مختلف کشور با توجه به شرایط اقلیمی و طرز زندگی و مقتضیات محلی در سال ۱۳۵۱ تأسیس شده است(ماده ۱قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی ومعماری).

الف- وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

1. بررسی پیشنهادهای لازم در مورد سیاست کلی شهرسازی ایران.
2. اظهارنظر نسبت به پیشنهادها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرح های جامع شهری که شامل منطقه بندی، نحوه استفاده از زمین، تعیین مناطق صنعتی و بازرگانی، اداری، مسکونی، تأسیسات عمومی، فضای سبز و سایر نیازمندی های عمومی شهر است.
3. بررسی نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی.
4. تعیین معیارها و ضوابط و آیین نامه های شهرسازی (همان، ماده۴ )

ب- وظایف معاونت شهرسازی و معماری

نظر به اینکه اجرای وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران از طریق دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیگیری و اجرا می شد. قانونگذار وزارت راه و شهرسازی را مکلف کرده که در تشکیلات خود واحدی تحت نظر معاونت شهرسازی و معماری آن وزارتخانه ایجاد کند تا وظایف ذیل را انجام دهد و چگونگی این وظایف تحت نظر معاونت شهرسازی و معماری وزارتخانه به شرح زیر است:
۱- بررسی و اظهارنظر در مورد طرح های جامع شهری از طریق کمیته های فنی که اعضای آن به انتخاب شورای عالی شهرسازی و معماری و موسسات ذیربط تعیین می شوند.‏
۲- تهیه معیار ها و ضوابط آیین نامه های شهرسازی.‏
۳- نظارت در تهیه طرح های جامع و تفصیلی و جلب نظر شوراهای اسلامی شهر و شهرداری های مربوط در حین تهیه طرح های تفصیلی.
۴- نظارت در اجرای مراحل مختلف طرح های تفصیلی شهری.
۵- ابلاغ مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به وزارتخانه ها و سازمان های مسئول.
۶- ایجاد یک مرکز مطالعاتی و تحقیقاتی شهرسازی و معماری.

7. 7. جمع آوری اطلاعات و آمار اقتصادی و اجتماعی و شهرسازی ومعماری.

۸- تشکیل نمایشگاه ها از کارهای مختلف شهرسازی و معماری.‏

‏ج- اعضای شورای عالی شهرسازی و معماری

اعضای شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مرکب از هفت وزیر و معاونت برنامه ریزی راهبردی رئیس جمهوری است که وظایف رئیس سازمان برنامه و بودجه سابق را به عهده دارد و ریاست این شورا به عهده وزیر راه و شهرسازی است و چنانچه اعضا نتوانند شخصاً در جلسات شورا حاضر شوند؛ یکی از معاونان خود را به شورا اعزام می کنند و جلسات شورا با حضور اکثریت اعضا رسمیت خواهد داشت و تصمیمات شورا با حداقل ۵ رای معتبر خواهد بود(همان، تبصره۲ ماده۴). نتیجتاً با توجه به مراتب فوق بررسی و اظهارنظر در مورد طرح های جامع شهری و نظارت در اجرای طرح های تفصیلی از وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می باشد.

د- حل اختلاف مالک با مجری طرح های عمومی

چنانچه نهاد عمومی مجری طرح نتواند رضایت صاحب حق را جهت اجرای طرح جلب نماید یا آن که دارنده حقوق مالکانه، نسبت به اقدامات نهاد مجری طرح در خصوص تملک قهری معترض باشد، ما با یک دعوی مواجه خواهیم بود.